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sdbzyiyishenghui的博客

不到极逆之境,不知和顺之安;不逢至刻之人,不明忠厚之善

 
 
 

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张力:从国际国内政策视角来看教育公平(转载)  

2015-04-04 21:41:29|  分类: 品茗夜读 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    张力:从国际国内政策视角来看教育公平(转载) - sdbzyiyishenghui - sdbzyiyishenghui的博客




            在座的各位同仁、各位专家、各位同学,我今天向大家报告的题目是从国际国内政策视角来看教育公平。

  从全球视角来看教育公平,就不能不谈到冷战结束后的全民教育(Education for All)。1990年到今年,正好迈过两个阶段25年。第一阶段是上个世纪最后10年,主要是以教育普及水平的提高为标准,到了新世纪前15年,《达喀尔行动纲领》目标又扩展很多,受益人群从原来学龄人口拓展到成年人,涉及学习质量或生存技能。进入21世纪以来,国家宏观教育政策走向可以梳理成若干种,其中,教育公平主题是绕不开的,任何一个政府绕开这个问题就会受到合法性质疑。

  后全民教育的政策有许多选择,有质量的全民教育,全纳的全民教育,保障全民的基本技能,更强的全民教育,还有发达国家把全民教育延展到人的一生,成为全民的终身教育。今年,UNESCO准备发布一个未来15年新的行动纲领,到2030年,当然,关注点有可能是可持续发展教育的问题,但是,其中,面对生存压力挑战,提高教师质量,实现教育公平,均是各国政府的集中关注点。

  我们注意到,从2011年国际教育标准分类推出之后,一个很重要的理念,各国倾向于用终身学习覆盖终身教育,在公共政策层面将更加关注到那些不一定是正规学校学历教育制度安排的学习行为,这样一来,重新定义公平、重新思考公平也就成为了题中应有之义。

  我们国家的视角,是从2007年党的十七大开始,那时我记得是把教育公平第一次写入执政党的中央文件,强调教育公平是社会公平的重要基础,后来大家看到在2020教育规划纲要,把促进公平作为基本教育政策,把形成惠及全民的公平教育作为一个政策亮点,乃至出台一系列政策,2010年的“十二五”规划建议,是对2020规划纲要的重申。

  再到2012年,党的十八大报告明确提出三类公平的重要理念,那就是权利公平、机会公平和规则公平。十八大以来各种促进教育公平的部署,特别是后面的三中全会出台一系列改革举措,也都指向三类公平,四中全会更是强调,要把能够体现三类公平的法律制度进一步完善。所以,依法治国实际上就是要靠法律来约束和规范公权力,保护和保障私权利。

  这样的视角,才是我们对公平的一种期许,或者说怀抱的一种期望。21世纪的中国人教育事业或者学习行为,按照习总书记2013年对联合国“教育第一”全球行动的政治承诺来看,肯定包含了打造更加公平的教育。我想用“四个更”描绘一下明天的教育,那就是更有质量、更加公平、更为有用和更可持续,到现在可以毫不夸张地说,教育公平已经成为中国公共政策的一个非常重要的基本价值取向。

  在座各位对公平可能有不同理解,我想引用世行一个模型,这是一个服务的长线短线需求供给模型,在政府、公民客户、服务提供者三者之间,如果客户通过选举、纳税把需求提给政府,政府再通过拨款、审批和委托等契约给了服务提供者,而服务提供者负责向公民客户服务,可称为长线需求供给,这对公共政策具有基石性意义。与此同时,还有些短线需求供给存在,那就是由公民客户直接向服务提供者提出需求,服务提供者没有经过政府直接提供了服务。

  这样一个再加工的世行服务模型,对于今天讨论公平有什么意义呢?我们看到,西方发达国家基本上有三类主流价值取向:一类叫做老左派,主要偏向于长线,就是福利模式来提供公共教育,一种叫做新右派,更多偏重于短线,看重增进服务效率,但有可能忽视弱势群体公平,兼顾长短线的就是所谓“第三条道路”、社会投资国家的新左派。现在这三种在国际社会上都在尝试,很难说哪种彻底不成功或彻底成功,从发达国家的启示中,我们还可以看到,世行习惯两分法,把所有服务切分成公共的和非公共的,中国是三分法,切分成基本公共服务、非基本公共服务、非公共服务,所以,依次是长线、长短线兼顾、短线,需求供给关系的脉络相对比较清晰。

  我们来看,一个全长线类似于纯福利国家的模式,基本上没有短线服务生存的空间,比如,在义务教育制度下,把权利公平、机会公平摆在优先位置毫不奇怪,当然,也可能会关注规则公平。第一步是解决有学上的问题,义务教育本质特征是强制、免费、普惠、非排他性、无歧视性。第二步是社会普遍希望有好学上,对政府的要求就提得更高,所谓高质量、高水平、高位的均衡发展,到了第二步,对于大部分实施义务教育立法国家来讲,都是相对比较稳定的状态。

  但是我们会看到也存在第三种可能,尽管基本公共服务性质的义务教育使所有人都受益,但很多居民仍然不满足,不满意自己的孩子和别人的孩子享受同样的教育,宁愿支付一些额外成本,购买的是什么?是排他性,就是希望自己的孩子比别人的孩子学得更多、学得更好、学得更强,这样一来,许多国家就通过非公共教育资源来满足对于排他性需求的购买。当然,也有例外,比如美国、中国和英国,在择公立学校问题上会有很长的文章可以写。

  在一个长线需求当中,滋生出允许私立的、民办的提供收费选择服务生存的空间,政府要掌控的,不仅仅是权利公平和机会公平,更重要的是要把握好长线短线当中规则公平。由于非义务教育增加了选择性和排他性,既然排他性是可以用钱来购买的,既可以交税后由政府授权提供,也可以直接向服务提供方购买以满足个性化需求,在非义务教育阶段成本分担,不仅符合中国国情,各国大体也是这么做的。所以,非基本公共服务或非义务教育阶段,长线短线需求几乎是此起彼伏、互为补充、各有优势,短线的多样化选择服务,可能比长线服务更加适应个性化需求。

  非基本公共服务怎么促进公平呢?重点在长线短线、公办民办之间的规则公平。对此,政府的法定责任是保障财政投入、提高经费使用效率(探索购买服务等方式),使得公帑配置得更加合理合法,让人们觉得是阳光透明的规则。当然,教育成本核算标准、稳定收费水平、市场秩序监管、供需之间信息对称,还包括收支监督,也可能引入第三方运作。在非基本公共服务领域,适应弱势群体需求,主要方式是从公共资源配置上采取倾斜优惠措施,努力让处境不利群体也有不断成长上升的通道。

  促进教育公平,尽力而为、量力而行,已是大势所趋,国外一般的经验也表明,第一步会让尽可能多的人受到尽可能多的教育,第二步是让所有人受到基本教育,让更多的人受到更多的教育,第三步是让所有人都受到尽可能多的教育。这些步骤会随着公共财力和社会财富不断增加而递进,政府在促进基本非基本公共服务公平方面,没有推卸责任的余地,但也不能把其它方式也全部包揽下来,未必能够使大家满意。所以,公民多样化学习需求由政府包办,恐怕并不是最好的方式。探索符合中国国情的公益事业,在政府负起主体责任后的态势,由社会分担一些促进公平的责任义务,也到了水到渠成的地步。所以,政府和社会将有PPP(政府和社会资本合作),将有共同资源来资助弱势群体,一起培植慈善性教育事业,提升非基本公共服务的公益性和公平程度。

  关于短线需求供给的非公共服务,完全是客户与服务提供者之间的联系。这方面需要关注什么?一个法治政府、服务型政府、负责任的政府,行为可以预见预期的政府,对非公共服务的监管,在依法行政的前提下,可能采取非常聪明或明智的方式,所以,国家才推进两个清单制度,其中,权力清单约束的是政府非做不可的事情,负面清单约束的是非政府组织中不可以随意做的事情。

  我们知道,人的一生,从出生到开始连续学校教育、受完正规学历教育之后,进入工作生涯,还有许多非正规、非正式的教育可供选择,一直到退休,最后到失去学习能力为止,广义的公共资源和非公共资源都会在当中穿插着,为你所用、为我所用、为他/她所用。

  目前,从小学到大学的“金字塔”,现在越来越变成像上海世博园的中国馆,就是基础教育把四根支柱打牢之后,后面的职业教育、高等教育、继续教育,有点像倒伞状,向所有公民逐渐开放,资源越来越丰富的,也有像自助餐形式的学习。这种学习方式的多样化,实际上也是全球风潮,3月28号英国《经济学人》封面用的就是《The Whole World is Going to University》,从1992-2012年20年间,全球高教毛入学率提高了差不多20个百分点,毛入学率超过50%的国家,从5个上升到了54个,中国去年也仅是37.5%的毛入学率,2020年肯定超过40%,将来会有更多年轻人有机会念书,他们念书可能更多的也是通过成本分担来购买一些排他性,包括现在每年四十几万人出国留学,三十几万人学成回国谋生,可能都是这样一个道理。

  最后,推荐大家看我的一本不算是完全学术性的著作,《教育强国战略》,里面对于教育服务分类定位做了一些描述,比如我认为公共资源配置是否公平,有时和资源多少没有关系,和规则公平倒是有非常大联系。这本书用了一句我自己改造过的话,那就是,“如果我们没有按照后天的需求准备好今天的教育,到了明天我们会发现仍然活在昨天甚至前天”。谢谢大家!
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